2011/7/15

迫在眉睫的財政危機

迫在眉睫的財政危機

  • 2011-07-15 01:23
  • 工商時報
  • 本報訊

 經建會委員會議於週一通過「101年度重大公共建設預算」,幾經協商,核列2,166億元,創近十年最低。然而問題還不僅於此,由於明年沒有特別預算可供調度,這筆核列數最後勢必打折扣。連公共建設都找不到錢,可見我國財政危機已然是箭在弦上。

 這些年政府高層總會引述各國債務數據證明我國財政依然健全,若僅觀察表面的債務統計,確實會得到這個印象。但我國公債的定義與國際並不相同,美、歐政府所認列的短期債務、非營業基金債務,我國皆未計入。除非我國修正《公債法》讓公債定義與國際接軌,否則根本不具有比較基礎,所謂台灣財政健全之說,實屬自欺欺人。

 如果我國財政健全,那麼就不會發生明年度公共建設預算編不出來的窘境。這些年政府重大公共建設經費一年高達3千億元,但明年因為沒有特別預算,僅核列2,166億元。經建會還把預算分為「特優先計畫」及「次優先計畫」,其中「特優先計畫」1,252億元應可編足,但「次優先計畫」818億元則還在未定之天;另外還有96億元則循非營業基金舉債來取得財源。財政如此捉襟見肘,前所未見,如何稱得上是健全?

 面對嚴重的財政困難,執政當局理當好好檢討稅制是否健全,支出是否浮濫。但遺憾的是,政府依舊以降稅來迎合企業,以加薪來取悅公務人員,完全無視於財政困難,待近日預算編不出來,又另闢蹊徑以非營業基金舉債覓得財源。如此錯謬的因應作法,遮掩了財政困難的事實,但也蓄積了財政危機的能量,可謂短視之至。

 主管官員最近也深刻體會到財政困境,但在不敢加稅、不敢緊縮軍公教退休年金,每年又有數百項公共建設得推動的情況下,只好研擬各種籌錢的新方法。經建會日前就提出所謂的「全蛋計畫」,這個籌錢的邏輯就是把公共建設視為蛋黃,建設所產生的收益視為蛋白,過去蛋黃每年花費政府數千億元,但蛋白這個收益最後卻為地方政府及民眾享有,「全蛋計畫」想改變這個收益的分配型態,讓蛋白的收益能回饋到蛋黃。換言之,就是要讓公共建設的外部收益內部化,如此一來,公共建設的經費就不必全數仰賴政府的預算,財政壓力即可獲得紓解。

 依經建會規劃,公共建設所產生的收益有三:第一、建設完成後鄰近土地所增加的容積率(增額容積),第二、建設完成後鄰近土地的使用分區變更,第三、建設完成後鄰近土地所增加的地價稅與房屋稅。新增的容積率未來可透過容積銀行標售取得資金,土地使用分區擬採「滾動分區」,視開發業者回饋的多寡來決定該區做為住宅區、商業區或旅館區;至於稅收挹注公共建設,則是採國外行之有年的租稅增額融通(TIF),以未來二十年的稅收權利向銀行融資。

 這三項籌資的思維頗具創意,其中租稅增額融通(TIF)絕對可行,但運用「增額容積」及「滾動分區」籌資則必須審慎為之,否則恐怕財政危機未解,反而又創造了一個更大的都市環境品質困境。經建會認為增額容積及滾動分區皆引入了市場的力量,而由市場所決定出來的區位,必然比都市計畫預先劃定的區位更為恰當。

 我們對經建會提出籌措財源的積極態度表示肯定,但是對於增額容積與滾動分區的思維則有所保留。市場的力量固然可貴,但是都市用地的分區與容積率的給予除了取決於市場因素,還必須兼顧公共利益才行。而且市場利益絕對不該成為決定土地運用的優先因素。雖然政府手上握有土地的發展權,大筆一揮容積率可以翻倍、大筆一揮可以讓住宅區變成商業區,然後自其中取得可觀的收入,但如果不把公共利益擺在第一位,在市場利益主導全局下,土地的過度使用、不當使用難保不會發生,如此都市還能提供民眾良好的生活空間嗎?

 這些年政府已有過度運用土地發展權的傾向,例如為解決停車位不足給予停車位容積獎勵,為維護建物安全給予雨遮屋簷免計入容積,為鼓勵都市更新仍以容積做誘因,甚至花博期間的「台北好好看」還是拿容積做獎勵。這些運用容積的思維雖有些道理,但至終由於難以調和公共利益與市場利益,紛爭不斷,其中停車位與雨遮屋簷兩案更接連遭監察院糾正。昔日容積獎勵紛擾如此,未來以容積做為公共建設的財源,豈能不令人憂心?

 我們認為,台灣的財政危機一直被低估,長期以來政府藉由釋股、賣地來紓解財政壓力,如今又擬以容積、土地使用分區來籌資,惟土地有賣完的一天,容積也不可能超限使用。改善之道,仍在於徹底檢討當前不合理的財政收支結構;如果為紓解財政危機,又釀成都市土地超限使用危機,那就實在是得不償失了。

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